El Comité de expertos que ha elaborado el Libro Blanco sobre el sistema fiscal español considera que la reforma tributaria debe tener presente que las previsiones de crecimiento de la economía española se encuentran lastradas por el “escaso dinamismo de la productividad y la persistencia de un alto nivel de desempleo estructural”. En ese contexto, el diseño y la aplicación del sistema tributario no pueden ser un obstáculo adicional al crecimiento potencial de la economía, y su reforma debería tratar de estimular dicho crecimiento a medio y largo plazo. De momento, el Libro Blanco está siendo objeto de estudio por parte del Gobierno.
La primera gran conclusión que se extrae del Libro Blanco es que nuestro sistema fiscal actual favorece la desigualdad. “España es actualmente uno de los países de la Unión Europea donde la desigualdad de ingresos medida con el índice de Gini es más alta” (Eurostat, 2021). Estos resultados se confirman si utilizamos las distintas fuentes disponibles para medir ingresos como los datos del Luxembourg Income Study (LIS) y también si calculamos otros indicadores alternativos al de Gini. Aunque esta caracterización no es exclusiva del período reciente, la intensidad y la larga duración de la denominada “Gran Recesión” han sido claves para que los indicadores de desigualdad aumentaran más que en otros países y alcanzaran los valores más altos de las últimas décadas. En la posterior etapa de recuperación de la actividad económica y del empleo antes de la crisis del covid-19, “los indicadores mostraron una cierta resistencia a la baja, lo que parece corroborar que la desigualdad en España tiene un importante componente estructural”.
El sistema tributario español reduce entre seis y diez puntos porcentuales la desigualdad en la distribución de la renta de mercado, lo que subraya que, en España, como en todos los países de la OCDE, “el efecto de los impuestos sobre la distribución de la renta es inferior al que tienen las prestaciones sociales”. En ninguno de ellos el efecto redistributivo de los impuestos es más de un tercio del que generan las prestaciones monetarias. Sin embargo, eso no significa que la vertiente tributaria de la Hacienda Pública no tenga un papel relevante en la corrección de las diferencias de renta entre los hogares. La capacidad redistributiva de las principales figuras impositivas se produce principalmente por la acción del IRPF y, en menor medida, el Impuesto de Sociedades, ambos con un efecto positivo, mientras que los impuestos indirectos tienen un efecto regresivo, lo que reduce la capacidad redistributiva en la dimensión de los ingresos. La política tributaria es un instrumento relevante “para avanzar hacia un modelo social y económico sostenible, eficiente y justo en el que la igualdad de género ocupe un lugar central”. Como toda política económica, las acciones en materia de ingresos y gastos públicos tienen implicaciones diferenciadas para hombres y mujeres. Partiendo de que la desigualdad de género es socialmente injusta y económicamente ineficiente, una revisión de la fiscalidad se hace necesaria.
El Libro Blanco propone tres áreas de actuación dentro del conjunto de propuestas y recomendaciones de reforma tributaria dirigidas a preservar el crecimiento económico: 1) ajustes en la composición de la estructura tributaria; 2) mejoras en el diseño y en la aplicación de determinadas figuras impositivas; y 3) la consideración del impacto del sistema tributario sobre la desigualdad.
En lo que atañe a la composición de los ingresos públicos, el Comité plantea la posibilidad de incrementar el potencial recaudatorio del sistema, mejorando el diseño de la tributación sobre la renta, el consumo y la riqueza, especialmente a través de ampliaciones en las bases sujetas a tributación en cada una de las figuras impositivas analizadas.
El Comité considera necesario eliminar las “discriminaciones tributarias que penalizan el crecimiento empresarial y mejorar el diseño de los incentivos fiscales existentes, tanto para estimular la inversión en determinados activos como para procurar internalizar los efectos externos vinculados a las actividades innovadoras”. Asimismo, entiende que es conveniente extender el ámbito de la fiscalidad medioambiental, sin que se introduzcan beneficios fiscales que vayan en detrimento de su efectividad. Finalmente, con la ayuda de la digitalización, la simplificación del sistema tributario y una reducción de sus costes de cumplimiento y control, se pretende favorecer también el aumento de la actividad económica.
El sistema tributario, de manera conjunta con el nivel de prestaciones y servicios públicos, puede mitigar los efectos negativos que la polarización y la desigualdad de la renta y de la riqueza podrían tener en el crecimiento económico. Por ese motivo, se ha examinado el posible efecto distributivo de sus propuestas, planteando la necesidad de diseñar paquetes compensatorios y transferencias a los hogares con menor renta en aquellas propuestas que tuvieran un mayor impacto regresivo. Al mismo tiempo, el Comité considera necesario avanzar en una mejor integración de las políticas de gasto con el sistema tributario, siendo el IRPF la figura tributaria natural para realizar esa integración.
Con la finalidad de contribuir a la recuperación económica, este Comité estima compatible “conciliar los principios de prudencia y gradualismo con el deseable anuncio temprano de las medidas tributarias que se decidan adoptar”. El anuncio de un amplio programa de reformas tributarias de medio plazo, condicionado a las posibles contingencias asociadas a la incertidumbre actual sobre la evolución de la economía, proporcionaría credibilidad a la política fiscal y, a la vez, contribuiría a suavizar a lo largo del tiempo las distorsiones en las decisiones de los agentes económicos.
El marco territorial de las reformas
Ningún sistema tributario es ya estrictamente nacional. La interdependencia de los Estados se ha acelerado en las últimas décadas, por lo que resulta ahora más cierta que en ninguna época anterior. España está integrada en una economía globalizada, presenta una estructura de reparto de competencias de alta descentralización, y forma parte de la Unión Europea desde el 1 de enero de 1986.
Además, la intensa descentralización de ingresos y gastos públicos en España obliga a que la reforma fiscal tenga en cuenta el vigente reparto competencial. Aunque se han producido avances muy significativos en las dos últimas décadas, las comunidades autónomas de régimen común siguen dependiendo, en grado elevado, de transferencias o de participaciones territorializadas en el IVA y en los impuestos sobre consumos específicos, sobre las que carecen de autonomía tributaria. Además, los tributos sobre los que sí existe esa posibilidad están sujetos a una triple problemática. En primer lugar, la normativa estatal del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (ISD), el Impuesto sobre el Patrimonio (IP) y el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITPAJD) está “obsoleta tras décadas de atención insuficiente”. En el caso del IRPF, la asimetría en el sistema de retenciones que se aplica al tramo estatal y al autonómico hace que la ciudadanía no perciba las decisiones tributarias de sus gobiernos autonómicos hasta la liquidación del impuesto y que estos tarden incluso más en notar el efecto en sus recursos.
Finalmente, la descentralización de la imposición patrimonial (ISD e IP) puede generar la movilidad de las bases imponibles y otras externalidades fiscales negativas. Todo lo anterior “justifica la aplicación de reformas, de mayor o menor calado, en las figuras reseñadas”. Ajustes que, en su mayor parte, aparecían ya en el Informe del Comité de expertos para la reforma de la financiación autonómica de 2017 y que serán abordados en las secciones correspondientes del Libro Blanco.
