La Corte Interamericana de Derechos Humanos es una institución judicial autónoma cuyo objetivo es la aplicación e interpretación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José,[1] por lo que su naturaleza remite necesariamente a la vigencia de dicho Tratado, ya sea mediante la ratificación o adhesión de los países miembros.
Sin embargo, hay países que han decidido denunciar este Tratado para no seguir vinculados (como Trinidad y Tobago o Venezuela, aunque éste último volvió a incorporarse en julio de este año). En fin, parece claro que para que un Estado deje de cumplir con las sentencias de la Corte Interamericana, es necesario referirse al Pacto de San José, en especial a su artículo 62, mediante el cual los países deciden voluntariamente y de buena fe si desean que la Corte ejerza su competencia contenciosa de manera amplia o con alguna limitación. Después de este procedimiento claro y acorde al derecho internacional, tenemos el caso atípico de República Dominicana, que a pesar de haber sido parte en 4 casos contenciosos ante la Corte:
- Caso de las niñas Yean y Bosico Vs. República Dominicana. Sentencia de 8 de septiembre de 2005. Serie C No. 130.
- Caso González Medina y familiares Vs. República Dominicana. Sentencia de 27 de febrero de 2012. Serie C No. 240.
- Caso Nadege Dorzema y otros Vs. República Dominicana. Sentencia de 24 de octubre de 2012. Serie C No. 251.
- Caso de Personas dominicanas y haitianas expulsadas Vs. República Dominicana. Sentencia de 28 de agosto de 2014. Serie C No. 282.
…decidió invocar su derecho interno (mediante la decisión TC-256-14 emitida por el Tribunal Constitucional en noviembre de 2014) para incumplir con esta obligación internacional, intentando así separar el Tratado de la competencia contenciosa de la Corte, como si esto fuera posible. Desde entonces la opinión pública se encontraba dividida, entre quienes defendían la soberanía de la isla caribeña (sobre todo cuando de expulsar haitianos se trata), y los que entendían esta decisión como una afrenta a los derechos humanos (en especial de las personas apátridas). Pero como en el mundo jurídico internacional lo relevante no son nuestras opiniones, sino la responsabilidad de los países, la Corte Interamericana mediante la Supervisión de Cumplimiento de las últimas dos sentencias contra República Dominicana[2], dedica un amplio apartado para recordarle a este país sus obligaciones internacionales, y hace algunas críticas puntuales a la sentencia del Tribunal Constitucional, señalando que es contraria al derecho internacional público por las siguientes razones (el texto en cursivas es propio y no de la Corte):
- Viola el principio de “pacta sunt servanda”/buena fe: De acuerdo con los artículos 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, los Estados tienen la obligación de cumplir sus obligaciones de buena fe y no pueden invocar disposiciones de derecho interno como justificación de incumplimiento de un tratado. (En este caso, parece que la buena fe se terminó cuando la CorteIDH le ordenó al país dejar sin efectos toda norma -constitucional, legal, reglamentaria o administrativa- así como toda práctica, decisión o interpretación que motivara la negación de nacionalidad dominicana a las personas nacidas en su territorio, así como la implementación de las medidas necesarias para inscribir a las personas nacidas ahí de manera inmediata independientemente de su ascendencia u origen, y de la situación migratoria de sus padres. A raíz de esta exigencia -2 semanas después de la notificación de la sentencia- el Tribunal Constitucional dice que la competencia de la Corte no es vinculante porque falta su ratificación a nivel interno por parte del Congreso, es decir, este Tribunal entiende que es posible separar de un Tratado, las atribuciones jurisdiccionales que se otorgan dentro del mismo).
- Viola el principio de “estoppel”: Un Estado que ha adoptado una determinada posición, la cual produce efectos jurídicos, no puede, luego, asumir otra conducta que sea contradictoria con la primera y que cambie el estado de cosas con base en el cual se guio la otra parte. Por catorce años República Dominicana adoptó la posición de reconocer la competencia de la Corte Interamericana y la obligatoriedad de sus fallos. El único cambio identificable en dicha postura se produjo después de que esta Corte notificó la Sentencia que emitió en el caso de Personas dominicanas haitianas expulsadas. Además, otros Estados y organismos internacionales, a través de sus órganos o de procedimientos especiales, han actuado bajo el entendimiento de que República Dominicana reconoció la competencia de la Corte Interamericana con dicho instrumento de aceptación de 1999. (En este caso, parece haber incongruencia total entre la decisión del T.C. y las actuaciones previas y consecuentes del Estado dominicano ante la comunidad internacional, ya que por un lado simula que desconoció la competencia de la Corte, pero por el otro, actúa y se le reconoce como miembro activo de la Convención Americana y de la competencia contenciosa de la CorteIDH).
- El Tribunal Constitucional interpretó de manera errónea el artículo 62 de la Convención Americana: La aceptación de su competencia contenciosa constituye una cláusula pétrea que no admite limitaciones que no estén expresamente contenidas en el artículo 62.1 de la Convención Americana. Dada la fundamental importancia de dicha cláusula para la operación del sistema de protección de la Convención, no puede ella estar a merced de limitaciones no previstas en los términos de las aceptaciones de competencia contenciosa del Tribunal, que sean súbitamente invocadas por los Estados Partes por razones de orden interno, ya que sería inadmisible subordinar el mecanismo de protección previsto en la Convención Americana a restricciones que hagan inoperante la función del Tribunal. Ello tornaría incierto el acceso a la justicia que es parte del sistema tutelar de los derechos humanos consagrado en la Convención. (En este caso, aunque el T.C. se haya creído facultado para interpretar la Convención Americana mejor que la propia CorteIDH adaptándola a sus intereses, es un hecho que República Dominicana aceptó de manera voluntaria la cláusula de competencia contenciosa del artículo 62 sin ninguna limitación, por lo tanto, debe actuar responsablemente y en consecuencia con dicha obligación. Si cada que un Estado decide que no quiere cumplir con una sentencia pudiera invocar esta interpretación amplísima y maleable, el propio sistema colapsaría y no tendría razón de existir).
Finalmente, la CorteIDH parece darle un consejo a República Dominicana enunciando el principio de “effet utile”/efecto útil, señalando que los Estados partes en la Convención deben garantizar el cumplimiento de las disposiciones convencionales y sus efectos propios en el plano de sus respectivos derechos internos. Es decir, si el país se obligó de buena fe, debe buscar cumplir con sus obligaciones internacionales a nivel interno para que éstas tengan un efecto útil. Es momento de dejar de ver este asunto como si habláramos de la supremacía del derecho internacional sobre el derecho interno, ya que este caso se trata exclusivamente de cumplimiento de obligaciones internacionales contraídas de manera voluntaria. Además, parece que la última sentencia de la Corte Interamericana desató una polémica que reavivó las históricas fricciones entre Haití y República Dominicana, pero los puntos resolutivos de la Corte en esa sentencia le dan un margen de implementación al país para que a través de su derecho interno ejecute las medidas necesarias para cumplir con la sentencia. Sin embargo, el país sigue actuando como si al ignorar las decisiones de la Corte, automáticamente éstas quedaran sin efectos.
Así las cosas, República Dominicana tiene tres alternativas:
- HUIR COMO ES DEBIDO: Denunciar la Convención Americana de Derechos Humanos ante la OEA, y esperar un año a que esta denuncia surta efectos para dejar de verse vinculado ante la Corte Interamericana (art. 78.1 de la Convención).
- RATIFICACIÓN INSTITUCIONAL EXPRESA: Pedir a su Congreso Nacional que “ratifique” el instrumento de aceptación de competencia contenciosa de la Corte Interamericana, en consonancia con la sentencia del Tribunal Constitucional (Opción que ya ha sido planteada por ejemplo por el presidente de FINJUS: Servio Tulio Castaños Guzmán[3] y que desde mi punto de vista podría ser la respuesta institucional más respetuosa a nivel interno).
- ESPERAR UN GOLPE DE SUERTE O UN LITIGIO ESTRATÉGICO PARA CAMBIAR EL CRITERIO INTERPRETATIVO Y CUMPLIR: Dejar sin efectos la interpretación que hizo el Tribunal Constitucional sobre la competencia contenciosa de la Corte, y a través de una nueva decisión judicial (si es que se plantea otro caso) reconocer la validez del Tratado.
Independientemente de la decisión que decida tomar, el Estado debe saber que las sentencias judiciales de la CorteIDH que se encuentran vigentes deben ser cumplidas, esto según disposiciones de la propia Convención Americana (art. 78.2). Por lo que sin importar lo que decida, debería comenzar a dar respuesta al cumplimiento de las 4 sentencias que ya lo obligan, más allá de que permanezca o se retire de la Convención Americana.
Resulta interesante agregar, que hubo 3 integrantes del Tribunal Constitucional dominicano que mediante votos disidentes coincidieron en que el Tribunal debió rechazar la acción directa de inconstitucionalidad y declarar conforme con la Constitución el instrumento de aceptación de la competencia contenciosa de la CorteIDH de febrero de 1999[4]. Por ejemplo Ana Isabel Bonilla Hernández dejó claro que la aceptación de la jurisdicción contenciosa de la CorteIDH no representaba un Tratado o Convención especial, y por lo tanto no ameritaba la ratificación del Congreso; por su parte Hermógenes Acosta de los Santos profundizó en que aún si diéramos crédito a la necesidad de aceptación congresual, en la práctica sí hubo una aceptación fáctica de la competencia contenciosa de la Corte por el Poder Legislativo al emitir la ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales (137-11), puesto que establece dentro de los procedimientos a ser regulados, el control preventivo de los tratados internacionales y la regulación de la ejecución de las sentencias de la Corte Interamericana, reconociendo así implícitamente su competencia contenciosa; finalmente la magistrada Katia Miguelina Jiménez Martínez, realiza un amplio recorrido por las obligaciones de derecho internacional público que tiene el Estado dominicano, y profundiza en la interpretación de las convenciones internacionales a la luz de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, así, señala entre otras cosas, que el Tribunal Constitucional confunde un Tratado internacional con un acto unilateral, y además explica de manera detallada la clara violación a los principios de “pacta sunt servanda” y “estoppel”. Esto deja ver claramente la necesidad de garantizar la disidencia en espacios judiciales democráticos, así como la importancia de aprender de estos votos apartados, que muchas veces trazan rutas plausibles y dejan un legado notable para continuar la discusión, adaptando los criterios judiciales a las nuevas realidades de un derecho que se transforma constantemente.
En conclusión, me parece que mientras las autoridades de algunos Estados americanos sigan viendo a la Corte Interamericana como una Corte extranjera, externa y ajena a su derecho interno, se aislarán del desarrollo jurisprudencial regional que se ha visto enriquecido a través de la labor de este Tribunal Interamericano y que tanto ha abonado a las discusiones académicas, jurídicas y sociales en los países que han aceptado su competencia contenciosa. Porque a fin de cuentas, la Corte Interamericana ha actuado también como una Corte Dominicana al buscar proteger los derechos de las personas que se encuentran en su territorio, la discusión por lo tanto, no es derecho dominicano Vs. derecho interamericano, sino la comprensión de que ambos forman parte de la realidad jurídica regional y que independientemente de los pasados históricos que dieron origen a nuestras naciones soberanas, la voluntad política y jurídica de esforzarse por proteger los derechos humanos y la dignidad de todas las personas, es una tarea que trasciende las decisiones jurisprudenciales o diplomáticas, y se materializa en actos concretos de coherencia institucional y personal.
[1] Art. 1º. Estatuto de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Aprobado mediante Resolución N° 448 adoptada por la Asamblea General de la OEA en su noveno período de sesiones, celebrado en La Paz, Bolivia, octubre de 1979.
[2] Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 12 de marzo de 2019. Caso de las Niñas Yean y Bosico y Caso de Personas Dominicanas y Haitianas Expulsadas Vs. República Dominicana. Supervisión de Cumplimiento de Sentencias y Competencia.
[3] https://www.diariolibre.com/actualidad/politica/finjus-sugiere-que-el-congreso-ratifique-acuerdo-que-sobre-corte-idh-GD12660547
[4] Sentencia TC-256-2014 y votos disidentes: https://tribunalsitestorage.blob.core.windows.net/media/15760/sentencia-tc-0256-14-c.pdf
