PSOE: un programa para sobrevivir, un programa para resucitar (II). La cuestión territorial

• PSOE: un programa para sobrevivir, un programa para resucitar. Empleo (I)

En el artículo dedicado a las políticas de empleo ya hicimos mención a la falta de concreción del Programa Electoral que el PSOE presentó a los españoles para los comicios del 20 de diciembre. Hoy nos referiremos a uno de los mayores problemas que tiene España y que, en parte, ha sido el causante de que se repitieran las elecciones: las políticas territoriales. A un asunto tan importante el Partido Socialista «sólo» dedicó 2,5 páginas para exponer a los españoles sus propuestas en un asunto tan importante y que tantos inconvenientes está creando.

Otra consecuencia de la Transición y de la falta de acople en la España actual es el modelo territorial. La situación sociopolítica tras la muerte del dictador hizo que se fuera con pies de plomo antes de abordar lo que el país necesitaba: la descentralización del Estado. Hubo que buscar un modelo intermedio entre el centralismo y el federalismo para no levantar ampollas entre aquellos que seguían fieles a la España una, grande y libre, sobre todo por la amenaza constante que suponía el rumor de los cuarteles en cuanto se tomaban decisiones que pudieran vulnerar los principios que se arraigaron en España tras la Guerra Civil y sobre los que se asentó el Estado franquista. Era obvio que en la democracia hacia la que se quería llegar no se podía obviar los sentimientos nacionalistas que durante cuarenta años habían sido silenciados por la represión del dictador. Igualmente, los defensores de la «unidad indisoluble de la Patria» no podrían soportar una descentralización completa, que era lo que realmente demandaba el país. Se buscó la fórmula intermedia y se encontró en el Estado Autonómico, una mezcla entre el sistema unitario francés y el sistema regional italiano. De este modo se seguía manteniendo el concepto de Estado Unitario a la vez que se daban competencias a las Comunidades Autónomas que se constituyeran.

no se podía obviar los sentimientos nacionalistas que durante cuarenta años habían sido silenciados por la represión del dictador

Los propios principios sobre los que se fundamenta la actual organización territorial están llenos de contradicciones, lo que demuestra que los equilibrios que hubo que hacer para mantener la paz y que la descentralización se hiciera dentro de la normalidad democrática fueron insuficientes. Son seis los principales pilares sobre los que se asienta el modelo territorial español. En primer lugar, tenemos el principio de autonomía. La Constitución de 1978 otorga a todos los entes territoriales de autonomía, pero el Estado es el único soberano. Las CCAA tendrán autonomía y potestades legislativas dentro de su territorio en las competencias que tienen transferidas.

En segundo lugar, tenemos el principio de autonomía financiera. Todos los entes territoriales deben disponer de los medios suficientes para poder desempeñar las funciones atribuidas por Ley. Los medios económicos de los que disponen cada Comunidad Autónoma provienen de tributos propios y la participación que les corresponde de la tributación estatal. Por tanto, las CCAA reciben dinero del Estado, lo que demuestra que, finalmente, la descentralización en España es parcial, al menos, desde el punto de vista económico ya que dicho principio de autonomía financiera queda velado por la necesidad de participar de los fondos estatales. De ahí el constante debate sobre la financiación autonómica que, realmente, es insuficiente

En tercer lugar, tenemos el principio de Estado unitario. Como ya hemos dicho, el modelo español es una mezcla entre los modelos francés e italiano. Ya sólo hablar de Estado unitario en un modelo territorial que busca la descentralización es una contradicción. En un modelo territorial descentralizado la dependencia económica de las administraciones regionales respecto a la Administración Central del Estado debe ser mínima y centrada sólo en aspectos como la seguridad militar, por ejemplo. Las competencias que afectan directamente a los habitantes de cada región, autonomía, provincia o estado (dependiendo de la división territorial aceptada), incluidas las fiscales, deberían estar gestionadas por dichas entidades y no tener dependencia estatal.

hablar de Estado unitario en un modelo territorial que busca la descentralización es una contradicción

En cuarto lugar, tenemos el principio de unidad económica, basado en la igualdad de todos los españoles, tanto a nivel de derechos como en obligaciones en todo el territorio nacional. Sin embargo, esta igualdad se determina a través de generar procedimientos que pueden ser interpretados como un proceso de generación de desigualdad.

En quinto lugar, tenemos el principio de participación democrática, según el cual todos los cargos de las diferentes entidades territoriales serán elegidos mediante la celebración de elecciones democráticas a través del sufragio universal, libre, secreto y directo.

Finalmente, tenemos uno de los principios que generan más polémica y que, en parte, se relaciona con el de unidad económica. Nos referimos al principio de solidaridad, según el cual el Estado está obligado a establecer un equilibrio económico adecuado, utilizando para ello el Fondo de Compensación Interterritorial, fondo que está dotado de partidas incluidas en los Presupuestos Generales del Estado. Es un principio polémico porque, al igual que el de unidad económica, genera interpretaciones acerca de la participación de las Comunidades Autónomas más ricas respecto a la de aquellas que tienen un menor número de ingresos.

Como hemos podido comprobar, a pesar del intento de descentralización, de la transferencia de algunas competencias desde el Estado hacia las Comunidades Autónomas, principalmente en lo referido a educación y sanidad, aún hay una dependencia de las entidades territoriales del Estado Central, sobre todo a nivel económico. Esto es consecuencia, en primer lugar, del paso intermedio que se dio en la Transición para no irritar a aquellos que anteponían la Unidad de España a las verdaderas necesidades del país. En segundo lugar, de la poca iniciativa política para cambiar el modelo desde los distintos gobiernos, sobre todo cuando ya dicho modelo estaba consolidado y no había peligro de rebelión en los cuarteles.

¿Cómo se financian las Comunidades Autónomas? La financiación gira en torno al principio de solidaridad que la propia Constitución recoge. Actualmente hay dos modelos de financiación que conviven y que acarrea polémica: por un lado tenemos el régimen foral, que se aplica a Euskadi y a la Comunidad Foral de Navarra. Por otro lado está el régimen común, el que regula al resto de Comunidades Autónomas, donde se incluyen también, aunque con tratamiento especial por razones geográficas o históricas, las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla y la Comunidad Autónoma Canaria.

El Régimen Foral contempla los derechos históricos de los territorios de Euskadi y Navarra. Estos territorios tienen la potestad de mantener, establecer y regular su propio régimen tributario. Estas CCAA recaudan directamente todos los impuestos, salvo los referidos a las importaciones en tributos especiales y el Impuesto sobre el Valor Añadido. Son los gobiernos autonómicos los que contribuyen posteriormente a la Hacienda Pública central a través de una cantidad fija, el llamado cupo o aportación.

El Régimen Común es complejo y está siempre en la actualidad por las constantes polémicas surgidas con Catalunya y otras CCAA que están constantemente poniendo en duda este sistema, sobre todo en lo referido al déficit impuesto por la Unión Europea. Los ingresos vienen a través tres fuentes:

1. Impuestos compartidos: parte de lo recaudado por el Estado Central va a las CCAA. Son tres, el IRPF, compartido al 50% salvo la subida de diciembre de 2011 que va íntegra al Estado; el IVA, compartido al 50%; impuestos especiales, de los que las Comunidades reciben el 58% de lo recaudado.
2. Impuestos cedidos: aquellos que son recaudados directamente por las CCAA. Aquí nos encontramos con los impuestos de patrimonio, sucesiones, donaciones, Actos Jurídicos Documentados y Transmisiones Patrimoniales. Son estos tributos con los que juegan las Comunidades en su financiación directa y donde pueden tener un mayor control sobre la recaudación, además de tener posibilidad de legislar sobre ellos como, por ejemplo, el Impuesto de Sucesiones, donde hay Comunidades que eximen de su pago y otras no.
3. Fondos, que sirven para compensar la diferencia entre lo que recaudan las CCAA y lo que pueden gastar teóricamente. Son tres. En primer lugar tenemos el Fondo de Garantía, que pretende asegurar una igualdad en los recursos por habitante ajustado teniendo en cuenta factores como la dispersión poblacional o la insularidad. Por otro lado, está el Fondo de Suficiencia Global que financia las necesidades globales de lada Comunidad Autónoma teniendo en cuenta el resto de ingresos de la misma. Finalmente, tenemos el Fondo de Convergencia Autonómica que tiene como fin último favorecer la convergencia entre todas las CCAA. Este fondo se subdivide en dos partes: el Subfondo de Competitividad que pretende reducir la desigualdad en la financiación, y el de Cooperación destinado a igualar a las CCAA con menor Producto Interior Bruto.

Un porcentaje elevado de esas partidas que el Estado entrega a las CCAA viene a través de entregas a cuenta. Este es uno de los mayores problemas que tiene el Sistema de Financiación actual, ya que es el Estado el que hace una previsión de la recaudación de cada Comunidad y, en base a dicha previsión, hace una entrega a cuenta de la cantidad correspondiente. Pasados dos años se verifica lo que realmente les correspondía y se ajusta la liquidación. Como se dice a nivel de calle, esto es un porro, porque cuando la liquidación es positiva no hay ningún problema. Sin embargo, cuando se negativa descuadra totalmente las cuentas.

es el Estado el que hace una previsión de la recaudación de cada Comunidad y en base a ésta hace entregas a cuenta

Tal y como hemos visto, el Sistema de Financiación Autonómica, se aleja totalmente de lo que debería ser dentro de un Estado descentralizado. La dependencia que tienen las Comunidades Autónomas del Estado Central a la hora de disponer de los fondos necesarios para la gestión de sus competencias es casi nula. Y, evidentemente, generan una polémica y una lucha constantes, sobre todo en un entorno económico de recesión que las obliga a tomar decisiones que van en contra de los intereses y necesidades de sus ciudadanos. Esta es la consecuencia de haber dejado la reforma territorial del Estado a medias, que tuvo su lógica en la España de la segunda mitad de la década de los setenta, pero que no la tiene tanto después de más de treinta años de democracia.

Por eso es cada vez más necesario andar el camino que no se anduvo en 1978 y avanzar hacia el Estado Federal, tal y como se afirma en el Programa del PSOE pero sin concretar cómo implementarán ese cambio. Las Autonomías ya han cumplido su función de vertebración nacional y cohesión social, además de implementar el primer paso hacia la descentralización, por mucho que los detractores del mismo y los defensores de una regresión hacia el centralismo no quieran ver ese fenómeno. Hay que tener en cuenta que en el año 1978 España no estaba integrada en la Unión Europea, la antigua CEE, ni se habían universalizado la sanidad ni la educación. La crisis económica provocó que se generara un malestar social hacia el Estado de las Autonomías, culpando a éstas de mucho de lo que ha ocurrido en los años de bonanza económica. Ese malestar se ve en los que defienden la regresión al centralismo, es decir, una vuelta hacia lo que existía en el franquismo o, como ocurre en Catalunya, buscar en la secesión la solución a las carencias de estar dentro de un sistema incompleto. Ni el centralismo ni la secesión son las soluciones a los problemas reales del Estado en lo referido a la territorialidad. La solución, tal y como se ha afirmado ya, está en la actualización y en el perfeccionamiento del propio sistema. Esa evolución, esa reforma, debe ir encaminada hacia la solución federal, que es el camino natural que el Estado Autonómico debe recorrer, es el paso siguiente a dar para hacer efectiva la descentralización de España.

buscar en la secesión la solución a las carencias de estar dentro de un sistema incompleto

La solidaridad entre los territorios debe seguir manteniéndose. Sin embargo, cada uno de ellos ha de cumplir una serie de objetivos de crecimiento, tanto social como económico, para lograr tener una menor dependencia económica y ser autosuficientes para cubrir las necesidades reales de los ciudadanos. Actualmente, algunas de las CCAA que más dinero reciben del Estado son regiones con una gran potencialidad en el sector primario pero que están desaprovechando sus recursos. La necesidad de cumplir una serie de objetivos de crecimiento hará que esos recursos se aprovechen, se busquen inversiones y se modifique el mapa productivo, ya que el sector primario, tanto a nivel agrícola como a nivel ganadero, da la posibilidad de un resurgimiento de la industria manufacturera. Este proceso de reindustralización generará puestos de trabajo y, por consiguiente, un mayor número de ingresos. Este ejemplo se puede aplicar a otras Comunidades Autónomas, cada una con las capacidades y oportunidades que puedan tener.

A la hora de aplicar lo anterior es necesaria una amplia reforma del actual sistema de financiación partiendo de la base de una mayor autonomía en la recaudación tributaria de los territorios a través de la implementación de una fórmula más cercana al Concierto vasco y el pago de un cupo al Estado Central que al actual, sistema que, por cierto, ha demostrado su ineficacia. De este modo cada una de las divisiones que se establezcan tendrá una mayor independencia respecto a la gestión de los impuestos y una adecuación de dichos tributos a las verdaderas necesidades de sus ciudadanos. Como ya hemos visto en líneas anteriores, el actual sistema de financiación tiene una dependencia total del Estado. Hay que dar la vuelta a la situación para que el principio de solidaridad no se convierta en un principio de injusticia y desigualdad, es decir, lo contrario a lo que pretende. El planteamiento de imponer objetivos de crecimiento va orientado hacia esto. A medida que los llamémosles «estados» vayan cumpliendo con esos objetivos de crecimiento y de generación de riqueza basada en sus propios recursos y en los recursos generados con políticas expansivas la dependencia de unas entidades territoriales respecto del Estado y de los otros territorios será menor, generando de ese modo una situación de igualdad efectiva.

Uno de los puntos más polémicos del actual Estado de las Autonomías lo encontramos en la gestión de los recursos públicos de algunas de ellas. Se ha hablado de despilfarro, incluso de que una de las causas de la actual crisis económica se encuentra en las Comunidades Autónomas. Los defensores del centralismo, la gran mayoría de los cuales se halla en las filas del Partido Popular, se han aferrado a este argumento para ponderar los malos efectos que tiene en la economía española la descentralización. Sí que se ha despilfarrado, eso no se puede negar y ejemplos hay para escribir una enciclopedia, como ocurrió en la Comunidad Valenciana, por ejemplo. Tal vez se haya sobredimensionado el uso de los recursos económicos. Sin embargo, la racionalización del gasto público no puede venir del recorte de las partidas económicas destinadas a las CCAA en el actual Sistema de Financiación. Por esta razón la implantación de un sistema federal es fundamental para regenerar la democracia española. Hay que racionalizar el gasto y evitar el despilfarro del dinero de todos. Sin embargo, desde los defensores del centralismo, que casualmente son aquellos que le tienen cierta alergia a todo lo que sea sinónimo de democracia plena, tal vez por nostalgia del pasado, se utiliza este argumento como arma arrojadiza contra la descentralización. No obstante, este mismo argumento se les puede volver en contra, ya que por la misma razón se podría decir que el Estado Central está despilfarrando al mantener los Ministerios de Educación y Sanidad, ya que las competencias en esos ámbitos están transferidas a las Comunidades Autónomas. El hecho de que las entidades territoriales incluidas dentro del mapa federal tengan un mayor control sobre sus propias cuentas hará que se racionalicen y gestionen mejor los recursos ya que la dependencia de aquéllas del Estado Central ha demostrado que puede provocar un uso irracional de los recursos públicos.

Hay que racionalizar el gasto y evitar el despilfarro del dinero de todos

Para implantar el Estado Federal y dar así el paso que no se dio en la construcción de la descentralización de España es necesaria una reforma constitucional a conciencia donde se delimiten claramente las competencias que tengan todas y cada una de las actuales Comunidades Autónomas. Uno de los errores del sistema actual es que no todas tienen transferidas las mismas, lo que genera confusión y tensiones entre los distintos territorios, por tanto, todos y cada uno de los «estados» deben tener transferidas las mismas competencias por parte del Estado Central. La transferencia de la educación y la sanidad está implementada en todas las CCAA, con la excepción de la gestión sanitaria en Ceuta y Melilla. No obstante, una competencia tan importante como es la Justicia está transferida a medias. Por ello hay una desigualdad entre unos territorios y otros. En el caso de la Justicia un ejemplo a seguir sería el modo en que se hace en Estados Unidos, donde existe un Tribunal Supremo en cada estado y la posibilidad de recurso al Supremo Federal. Lo mismo habría que aplicar en España. En general, todas las competencias del Estado deberían traspasarse a los territorios, se llamen como se llamen, salvo aquellos en los que la representación del país ante entidades exteriores sea precisa. Lo mismo ocurre en lo referido a la defensa nacional, que sería una competencia exclusiva del Estado Central.

Uno de los aspectos fundamentales de esa reforma del sistema territorial es la de la definición de las funciones del Senado como una Cámara dedicada en exclusiva a gestionar la representación territorial dentro de los órganos del Estado Central. Actualmente tiene unas funciones mucho más dispersas, a pesar de que un porcentaje elevado de los senadores son elegidos por designación directa por parte de las Comunidades Autónomas. No obstante, esa dispersión de funciones provoca que los asuntos territoriales queden en un segundo plano. Por tanto, el Senado debe tener solamente funciones de gestión del modelo territorial, centrarse sólo en los asuntos que afecten a las entidades territoriales o, directamente, desaparecer, ya que en la actualidad las funciones legislativas que le confiere la Constitución deben ser asumidas en exclusiva por el Congreso de los Diputados.

lo que pretendieron los ultraconservadores fue alejar la política del pueblo

Otro aspecto sobre el que se ha de incidir en lo referido al modelo territorial es la Administración Local, el lugar donde se acerca la política a los ciudadanos de manera efectiva. En su afán por destruir todo lo construido en España durante los casi 40 años de democracia, el Partido Popular implementó una Reforma de las Administraciones Locales en las que retiraba competencias de los Ayuntamientos para dárselas a las Comunidades Autónomas y para potenciar a las Diputaciones Provinciales, que asumirán las competencias de los consistorios con menos de 20.000 habitantes. Por tanto, lo que pretendieron los ultraconservadores fue alejar la política del pueblo, alejar los servicios sociales del pueblo para que fueran gestionados por entidades que desconocen la realidad de los ciudadanos de los pueblos y ciudades, servicios que, hasta ahora, eran gestionados por quienes sí que tienen un conocimiento total de lo que precisan esos ciudadanos. Con esta reforma, y para no romper con la costumbre, el PP imponía su ideología por encima incluso de la Constitución, ya que, tal y como afirmó el Consejo de Estado, se vulneraba el artículo 140 de la Carta Magna.

El Gobierno de Mariano Rajoy, en su afán por anteponer las necesidades macroeconómicas de las elites a lo que precisan los ciudadanos, recorrió un camino contrario al que marca la lógica, dado que la solución a la Administración Local no se encuentra en la racionalización de competencias de los Ayuntamientos, sino en la supresión de las Diputaciones Provinciales y la cesión de sus competencias a los consistorios o a las CCAA sólo en el caso de que aquéllos no pudieran hacerse cargo de ellas. En una época en la que el Gobierno Central está ahogando económicamente a las Autonomías en el fanático afán de cumplimiento de los objetivos de déficit impuestos por la Unión Europea, eliminar competencias a los Ayuntamientos para cederlas a las CCAA es tan absurdo como presentar una reforma legal sin memoria presupuestaria, cosa que también hizo el PP.

El objetivo de la Reforma Local es la de ajustar el gasto público, no duplicar la ejecución de competencias. La realidad marca que muchas competencias no están duplicadas, sino que están triplicadas, dado que también las ejercen las Diputaciones. Estas entidades son un resquicio del franquismo que, a medida que el Estado se ha ido descentralizando y las Autonomías han ido asumiendo más competencias, van quedando obsoletas. Por eso es necesaria su eliminación, supresión que reportaría al Estado un ahorro de más de 20.000 millones de euros, la mitad de lo que Rajoy recortó en gasto público (sanidad, educación, prestaciones de desempleo, etc.) para el año 2012.

Lo que realmente es necesario es incluir en la Reforma Constitucional un apartado dedicado íntegramente a la Administración Local que regule y proteja las competencias de los Ayuntamientos a través del reconocimiento de su autonomía política. No es de recibo que las autoridades que están más cercanas al pueblo sean las más castigadas por la falta de regulación jurídica, regulación que debe venir a través de una Ley Orgánica que desarrolle lo planteado en la Reforma Constitucional.

Es vital para el fortalecimiento de nuestra democracia la renovación del sistema territorial y avanzar lo que no se avanzó en la primera descentralización y no retroceder hacia un modelo centralista como muchos reclaman, sobre todo cuando en muchos casos se hace por la nostalgia. Por eso es necesario que el PSOE sea mucho más concreto en su Programa electoral en un asunto que es fundamental para demostrar a los españoles que se tiene un proyecto de país, un proyecto pensado para ellos. En este artículo hemos dedicado más del doble de extensión en abordar algunos puntos de la reforma del modelo territorial y de la federalización del Estado, ¿no lo puede hacer el Partido Socialista?